《“十四五”规划纲要草案》将“基本养老保险参保率”列入经济社会发展主要指标，提出“要继续提高制度覆盖率，实现更高水平的全覆盖”目标。这既是我国积极应对人口老龄化挑战的基础性、全局性战略部署，又是促进民生福祉公平惠及全体人民的一项重要制度安排。

朱小玉

中国财政科学研究院

社会发展研究中心助理研究员

经过30多年的改革发展，基本养老保险制度建设取得举世瞩目的成就。“十三五”期末，覆盖全民的基本养老保险制度体系已基本建成，实现了“制度全覆盖”。2020年末，全国参加基本养老保险人数达到99882亿人，参保率超过90%，3亿人按月领取养老金，已基本接近“人群全覆盖”的目标。

“十四五”期间，要推进基本养老保险制度覆盖率继续提高，实现统计意义上“最后一公里”的达成，仍面临诸多问题和挑战。以农民工、灵活就业人员、个体从业者、部分农村年轻居民和农村低收入人口为主体的重点人群由于流动性强、就业短期化、缴费能力弱、社会保险意识薄弱等原因，存在扩面难度大、参保质量低的特点。漏缴、断缴、短缴、低缴等未依法合规参保的情况普遍存在。大量在城镇就业的农民工未进入就业关联型城镇职工养老保险制度，而是就低参加了财政补贴型城乡居民养老保险制度。此外，蓬勃发展的“三新”就业模式对传统的社会保险制度模式提出挑战，尤其冲击参保率。

“十四五”期间，应通过“补短板、促转换、强激励、顺转续、提效用”来推进基本养老保险制度覆盖率的提升，实现由“制度全覆盖”和“人群全覆盖”走向“依法合规全覆盖”。具体来说，“补短板”指不断完善农民工、“三新”就业人群、农村低收入者等重点人群的参保政策，通过“降门槛”或“补门槛”的方式消除其参保障碍。“促转换”是促进城镇就业劳动者从“居民保”权益向“职工保”转换，鼓励更多参保者进入保障水平更高的城职保体系。“强激励”是指提高城居保制度的激励性，促进长缴多缴机制的建立。优化档次结构、提高与缴费年限挂钩的基础养老金增发比例。“顺转续”是指提升经办服务能力，借助数字化系统，加快完善全国基本养老保险数据信息系统，促进关系转移的“一次”“一门”“一地”办理。“提效用”是指提升财政支出效用，在城居保制度中充分发挥财政杠杆作用，改“两头补”（缴费和支出）为主要补出口，改当前的等额梯次补贴方式为先累进后累退的橄榄型补贴机制。