来源：ratingdog

古都西安，巍峨璀璨，区域地位突出，也有政策扶持加身，依托独特的历史文化禀赋，在一带一路机遇下加速建设国际门户枢纽城市。大省会发展思路下，西安有着陕西全省26%的人口，36%的GDP，31%的预算收入，51%的政府性基金收入，52%和67%的存贷款余额，同时也承担了约53%的城投债务。

西安主城区在保留历史风貌、回民安置与旧城改造中艰难平衡，城市发展只能依赖于持续的外拓。西安目前有八大新区，西咸新区和“四区一港两基地”。全市35个发债城投中，有24个归属新区平台，城市外拓发展带来的债务压力主要集中在新区层面，因此本文选择聚焦西安新区观察。笔者结合本次西安调研行的主观观感，试从层级、区位和产业方面分析新区的特征分化，对应政府层级信仰、土地价值与产业布局这三大功能区分析要素。

层级方面，西咸新区在第一档；西安高新与西安经开在第二档；其余新区在第三档，其中曲江新区稍有拔高。区位方面，西安高新和曲江新区最佳；西安经开、西咸新区浐灞生态区与国际港务区次之；航天基地与航空基地最为边缘。产业方面，西安高新、西安经开和曲江新区定位清晰且发展成熟；航天基地与航空基地规模虽小，但有稳定专精产业；西咸新区定位工业产业，仍在快速发展期；浐灞生态区和国际港务区相对来说没其他几个新区的定位专注。

总的来说，西安新区虽多，彼此在空间与定位上都有一定区别，发展各有侧重，内耗和资源争夺问题不大。头部的西安高新、曲江新区、西咸新区和西安经开相对优势明显，航空航天基地小而精，浐灞生态区和国际港务区相对来说要借力十四运的建设机会完成进一步土地增值。

一、西安

关中平原是黄土高原和秦岭包围中的沃土，也曾有天府之国的美誉。西安是位于关中盆地中心的十三朝古都，古称长安，到明朝时设西安府，取义“安定西北”。

1.1 政策加速的西北中心

目前，西安是西北板块唯一的特大城市，有“副省级市、关中平原城市群核心城市、西部地区重要中心城市、国际化大都市、一带一路核心区”一众头衔加身。省内地位来看，过去十年，西安人口在全省的比例从22.6%上升至26.3%，2019年贡献全省36.1%的GDP和30.7%的地方预算收入，是中西部地区常见的大省会发展模式的体现。西安也是区域的高新产业发展高地，陕西的六大支柱产业中，除环境负担较重的能源化工外，汽车、电子信息、新材料、航空航天、生物医药都是西安优先承接的重点产业。

西安能发展到如此规模，主要是得天独厚的区域地位带来了政策东风。

区域地位方面，西安是中原出关的重要门户，虽然交通通达度与密度逊色于武汉、郑州，但作为西北板块发展支点，战略意义非常突出。高铁时代，西安是建设中的“米字型”枢纽，西北几省进入中东部地区的线路基本都要经此中转：东西向的陇海客运专线是我国横向大动脉，到江苏徐州仅需三个半小时；经由东北、西南走向京昆铁路，三四小时可达北京、成都；西北、东南走向的福银客运专线，以及南北走向的包海高铁都在建设中，通车后可大大加强西安与东南沿海和中部城市群的交通便捷度。民航方面，咸阳机场客流吞吐量位居全国第七，西安也抓住航空枢纽带来的发展机遇，建设空港新城、国际港务区。

区域地位也带来了一系列政策支持。建国之初，西安落地了很多军工企业，如西飞集团、精密机械研究所、中航工业西航等等，至今仍是我国重要的军工基地之一；同时作为西北局直辖的西北大区中心，布局了丰富的科教资源，也为西安高尖端科技发展提供了人才基础。20世纪90年代末，国家提出西部大开发战略，西安处在第一阶梯，风头虽不及西南成渝两城，但也是西北的绝对高地，到2018年，西安GDP从原本的全国三十左右强势挺进前二十。

近两年西安的发展机遇来自于“一带一路”战略，定位丝绸之路经济带的重要门户和支点城市，中欧班列枢纽、欧亚经济论坛永久会址也花落西安。今年在中央西部大开发新格局的指导意见中，重点提到西安要充分发掘历史文化优势，加快建设国际门户枢纽城市。

本次西安之行中，从上到下频繁出现的2021年十四运，毫无疑问是西安近几年的建设焦点。据介绍，西安十四运建设工作包括场馆、市政、交通、城市生态修复、生态环境治理等九大方面，总投资约2,600亿，各平台都在情绪高涨地进行场馆建设和旧城改造等工作。从笔者观感而言，西安目前确实处于政策赋予的快速发展阶段，整体呈现出一副热火朝天的建设面貌，但有些现实也难以忽视。

1.2相对失意的腹地

与成都、武汉和郑州等其他国家中心城市相比，西安的经济和人口规模过去十年增长斜率是最平坦的。或许还是因为陕西乃至西北作为经济腹地，能为西安提供的市场、资源、劳动力以及上下游配套都比较有限。

看2019年底常住人口，河南有9,640万，四川8,375万，湖南6,918万，湖北5,927万。而陕西仅有3,876万，与其他几省基本不在同一量级上。人口意味着劳动力、消费市场和房价基础，纵使西安虹吸能力再强，发展速度和体量恐也难以比肩其他几个国家中心城市。

1.3债务与信贷资源

政府债务方面，2019年底，西安政府一般债务余额占陕西省的21%，专项债务余额省内占比44.2%，可见专项债对应的重点建设项目也大多集中在西安。

城投债务方面，YY口径陕西省存续发债城投平台共68个，其中35个在西安；2019年底城投有息债务10,747.38亿，其中5,696.70亿是西安平台债务，YY Ratio高达810.86%，也有一定区域信用负面舆情。

债务虽高，资源也多。2019年底，西安市存贷款余额占陕西省的52.4%和67.2%，省内资产规模超2,000亿的长安银行、西安银行、秦农银行都在西安，金融资源占全省的大半江山。在这种背景下，西安的城投平台大多能获得可观的银行信贷支持，相比省内其他地市具备更好的安全边际。

二、城市外拓：西咸新区和“四区一港两基地”

2.1外拓方向

厚重的历史底蕴是西安最灿烂独特的发展资源，但也给西安城市发展带上了一定枷锁。主城区在保留历史风貌、回民安置与旧城改造中艰难平衡，城市发展只能依赖于持续的外拓。我们结合地理环境主观地分析一下西安外拓方向选择：

西安主城向南是秦岭，大大今年四月在秦岭考察时提到“秦岭违建是一个大教训”，秦岭北麓违建风波后严格限制建设，加之南向没有其他大型城市或发达区县，南拓价值有限；主城向东，穿过浐河灞河，就是常凯申藏身过的骊山，以及享誉全球的真兵马俑。受秦岭违建巨震波及，临潼曲江度假区管委会被撤销，曲江临潼旅游投资集团的股权来回划转，临潼开发方式仍是敏感话题，尚未有清晰定论，曲江系或有重新接手的可能。

如果说向东向南是想伸又怕被打的手，那么向西向北就显得理直气壮，名正言顺。主城向西北就是西咸新区，西安咸阳国际机场所在地，尚有巨大开发空间。西安咸阳一体化口号提出已十八年，仍然貌合神离，但有了西咸新区这一产物。17年初西咸新区由陕西省直管转为西安代管，管委会主任也由西安常委兼任，随后西咸新区迈入高速发展阶段，西安的北拓思路也逐渐明晰。

2.2 八大新区

截至目前，西安有八大功能区，分别为西咸新区、西安高新、西安经开、曲江新区、浐灞生态区、国际港务区、航空基地和航天基地。从数据来看，这八大新区是西安近年的主要增长极。西咸新区和“四区一港两基地”2018年合计GDP约3,423亿元，占西安全市的41.0%；固定资产投资完成4,974亿元，占全市的74.4%。西安的35个发债城投中，有24个是新区平台，城市外拓发展带来的债务压力主要集中在新区层面。

新区规划一时爽，但步子迈得太大、新区过多可能会陷入同质化竞争、房地产繁荣但产业疲软、功能区与行政区分配不均等问题。我们认为，想要通过新区工业发展推进城镇化，形成良性可持续发展的关键，还是在于精细化规划管理新区，培育支柱产业，协调功能区与行政区、功能区与功能区之间的资源分配平衡。

对于城投平台而言，重要的区域分析维度无外乎政府支持信仰、土地价值和产业发展水平。相对应的，我们重点从基本规划、区位、产业发展三个维度区分西安八大新区梯队，并简单介绍目前新区的经济财政和债务水平。

2.3 层级与定位

西咸新区虽成立最晚，且目前由西安代管，但其国家级新区、副省级单位的出身，天然在最高一档，而且是作为西安土地面积过小、发展局限等突围的主力方向，未来可期；西安高新和西安经开是规划最早的传统开发区，党委会主任高配，是仅次于西咸新区的第二档；其余五个新区集中在2004-2010年间设立，名号上虽是国家级园区，主要是文化、生态、航天、航空等定位，在层级上较为普通。其中曲江新区由于走出了特色发展路线，加之符合西安以历史文化为重点的对外交流定位，市里安排了部分管理飞地，重要性在这一档相对较优。

2.4 区位、开发空间与房价

西安的房价地价始终处于快速上涨通道，各城投又是新区开发的主力军，掌握一定土地资产，所以我们从区位与土地价值角度来梳理八大新区。

第一梯队：

西安高新与曲江新区紧邻西安南部主城区，是开发相对充分的区域，地铁2、3、4号线已经开通，医疗、商业配套完备，高新区高校林立，曲江文旅资源最丰富，所以落地了较多优质大型楼盘，都是西安目前房价高地。土地增值能够支持区域滚动开发，高新区二期、曲江二期已经是新的开发热点。高新区辖区面积扩至1,019平方公里，开发空间非常充足；曲江虽然规划面积126平方公里，但有很多管理飞地，目前管理面积330平方公里，在临潼区也有部分项目储备。

第二梯队：

西安经开位于主城区北部的二环和三环之间，西安行政中心和火车北站都位于此，距离咸阳机场车程在半小时内，高速公路密布，便于工业企业的物流运输。对于居民而言，新城环境较优，有地铁2、4号线，生活相对便利，故经开区房价在北城也较为可观。经开区初始面积不大，但有飞地北部泾渭新城，发展空间进一步打开。

浐灞生态区位于西安主城东部，浐河、灞河穿区而过，区域内有西安世博园、浐灞国家湿地公园等六个生态公园，还有陕博新址、华夏文旅海洋公园、丝路文化艺术中心等文旅项目。生态环境优势最为突出，但距离市中心稍远，居民购房多为改善型或养老目的，有部分高价楼盘；国际港务区比浐灞生态区更远一些，但十四运主场馆花落浐灞生态区和国际港务区交界，场馆和基建配套项目较为集中，热点支撑下，房价中短期或有一定上涨机会。

西咸新区虽在级别上高众人一头，但毕竟地处偏远，辖区面积又有882平方公里，配套基建还在热火朝天的建设中，连西安本地老司机都对新区道路不甚熟悉。量的角度，新区每年有3万亩土地指标；价的角度，新区尚处开发前期，除了临近主城区的沣东新城，大部分区域仍是西安房价洼地，作为政策上的重点开发区域有一定升值预期。

第三梯队：

航天基地和航空基地管辖面积不大，区位也在边缘，定位应该是小型产业专精园区，不依靠土地财政开发。尤其是航空产业基地位于非常偏远的东北角阎良区，到西安主城区路程超70公里，也没有城市内公共交通，与西安主体关联非常微弱，事实上距离渭南市和铜川市更近。

2.5 产业定位

相比于土地出让节奏易受政府调控，波动很大，产业则能提供一种更加稳定可持续的发展路径。

结合西安的三轴三带多中心发展格局来看各新区的基本产业定位：左轴是科技引领创新轴，分布着西咸新区、经开区和高新区，主要发展工业产业；居中是古都文化传承轴，其上没有新区；右轴是国际文化交流轴，分布着国际港务区、浐灞生态区和曲江新区，主要发展文旅和对外交流相关产业。

西安各大新区产业发展梯度分化情况梳理如下：

一，产业定位非常明确、发展相对成熟且有可持续预期的功能区包括：西安高新区是西安高新产业聚集区，西安经开区是制造业工业聚集区，曲江新区则是文旅产业聚集区。经开区、高新区的设立初衷就是引导区域产业发展，所以在产业方面有一定天然领先优势，各自有较为成熟的汽车、先进制造、消费品制造、电子信息等工业产业。

另外必须提及的是曲江：西安具有得天独厚的历史文化资源，近年与抖音的流量引导合作也是双赢局面。虽然曲江模式在土地运作方面有一些被诟病的声音，但曲江系在“文化+”产业拓展的经验与心得在全国领先，已与旅游、会展、金融、体育等方面深度融合，年接待游客量超过1.3亿人次，占据西安旅游市场半壁江山。

以大唐不夜城为例：本质上只是一条仿古步行街，但在大雁塔广场的选址可谓精妙，缓解了大雁塔景点游览时间过短的尴尬，形成良性旅游延伸。笔者数年前游玩时，大雁塔匆匆一瞥半小时即走；此次故地重游，倒是在大唐不夜城晃悠了两个小时。游客如织，疫情防控的阴影已经淡化，步行街边的大悦城也是出人意料的摩肩接踵，旅游+商业的生态已现。热闹夜市和表演在线上流量引导方面的吸睛能力也明显强于大雁塔，街上随处可见用手持云台相机记录的游客。乘着直播和vlog的流量东风，大唐不夜城与类似旅游大IP的揽客持续能力，在中短期内较为乐观。

二，工业产业定位明确，但仍在发展期：西咸新区刚交由西安代管三年，正在聚力打造六大千亿级产业集群，据介绍，各集群都有项目落地。依托咸阳机场的临空产业具有独特优势；先进制造产业，宝能的新能源汽车项目今年投产，三一重工、中国中车也有项目落地；科技研发主要是交大创新港；文化旅游主要是恒大童世界。广阔空间大有可为，但如何与经开、高新协同作战而非项目争夺，还需市里调剂。

三，产业规模不大但有专精优势的功能区是航空基地和航天基地。虽然小而边缘，但有专精的航空与航天产业，在各自领域深耕上下游，产业风险不大。

四，产业要素相对不突出，产业支撑不明显的功能区是浐灞生态区和国际港务区。浐灞主打生态，依靠欧亚经济论坛永久会址、陕博新址有一定文旅和展会业发展空间，但失于偏远，游客游览热情平平。现代金融与总部经济等产业尚需培育；国际港务区的口号是建设中国第一个不沿江、不沿海、不沿边的国际陆港，西安的中欧班列在2019年共开行2,133列，目前看来发运量在国内各城市中后来居上，但补贴退坡后的市场化运营效益还有待时间检验。这两个区域产业发展相对优势不够突出，短期着眼点还是十四运场馆周边区域的开发热点，但是区域宜居，整体可能在康养等领域具备良好的竞争优势，假以时日，可能会走出不同特色。

总体来看，新区之间的产业分配尚属合理，工业项目争夺可能存在于西咸新区和老牌经开、高新区之间。另外总部经济和金融中心被频繁提及，是否真有这么多集团和金融机构会在西安设立区域总部，仍需观望。

2.6 经济与财政

由于新区多有托管行政区部分区域，在经济与财政的统计口径较为复杂，对外披露不足，部分异常的增速难有解释。从现有经济数据来看，西安高新和西安经开的体量最大，尤其西安高新贡献了全市23%GDP。

财力分成方面，根据我们了解，大部分新区与行政区会就对应区域的一般预算收入进行分成，比例五五或具体协调；政府性基金收入绝大部分归属新区，作为区域开发的财力支持。西咸新区由于其超然的行政层级，财政体系直接对接省厅，区域税收不与西安和咸阳进行分成，省上可能还会有税收返还，支持力度可见一斑。结合今年土地出让收入预算来看，西咸新区和国际港务区的土地指标较为充足。

2.7 债务

政府债层面，西咸新区下达限额近年迅速增长，新区项目建设获得较好支持。

城投债层面，由于财政体制特殊，只用一般预算收入计算的YY Ratio对城投债务压力参考性有限，故在分子项加入政府性基金收入进行调整。横向来看，目前西安经开发债平台仅一个，债务压力也最轻；第二档为西咸新区、浐灞生态区、国际港务区和航天基地，其中西咸新区发债平台最多，主要是新区下的五大新城都有各自的发债主体，可能存在新区与下属新城的博弈；第三档的西安高新和曲江新区，发债平台较多，债务规模相对也最大。但考虑到这两个区域在区位和产业方面均有优势，债务支撑滚动开发模式短期内犹可持续。

综合来看，西安的这些新区，发展仍较为蓬勃而有生机，值得现场一看，实地感受。